防災・リスクマネジメント

能登半島地震の教訓をどう生かすか

「自助vs.公助」の壁を超えて

2024.4.1

政策・経済センター山口健太郎

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OPINION

被害をいかに最小限に抑えるか。万全を期すことは困難だが、関心を持ち何ができるかを考え続ければならない。

能登半島地震は「半島」地域特有の被害が見られる一方、過去の地震災害と共通する課題も明らかになった。こうした課題を深く考察し、対策を検討することは、半島や地方を含む広い範囲で被害をもたらす南海トラフ巨大地震への対処、さらには将来、少子高齢化が進む都市部での大地震にどう備えるかという点からも意義深い。能登半島地震から見えてきた2つの論点について考えてみたい。

能登半島地震は「対岸の火事」ではない

2024年1月1日の能登半島地震は、全国でも有数の高齢地域、かつ半島という特有の地形をもつ地域で発生した。

報道などでは、とかく「これまでとは異なる特別の災害」であるかのように伝えられることが多い。確かに、古い木造住宅による直接死者数の多さやインフラ復旧の遅れなど、今回の地震特有といえる被害の表れ方もある。

しかしながら、考えてみてほしい。被害の大きかった輪島市、珠洲市の65歳以上人口比率は49％にのぼる^※1。地方特有のように感じるかもしれないが、2050年には全国市区町村の3分の1がこの値を超える可能性があるのだ（図1）。

孤立した集落は石川県内で最大24地区^※2だが、南海トラフ巨大地震では約1,000～2,000集落^※3が孤立するとされ、今回の地震の比ではない。

すなわち、能登半島地震で起きたことは、首都直下地震、南海トラフ巨大地震など、将来の大災害においても十分起こりうる。高齢化も進む災害大国の課題がこの地震で改めて突き付けられたといえるのではないか。

能登半島地震を過度に「特別な災害」と捉えるのではなく、我が事として考えを巡らすことは、能登地方の復興の後押しとなるだけでなく、日本全体としての防災・復興のあり方を考え直す契機にもなる。ここで特に将来の大災害に備えるうえで重要になる論点を2点提示したい。

図1　2020年と2050年の全国市区町村高齢化率を比較

注：縦軸は高齢化率、横軸は高齢化率の高い順から市区町村を並べたもの。

出所：国立社会保障・人口問題研究所「日本の地域別将来推計人口（令和5（2023）年推計）」を基に三菱総合研究所作成
https://www.ipss.go.jp/pp-shicyoson/j/shicyoson23/t-page.asp（閲覧日：2024年3月27日）

論点1　国土管理とウェルビーイング^※4の共存

能登半島における地震リスクの高さは、専門家のあいだではよく知られている。今回の地震を含め同地域では、マグニチュード6.0以上の地震が過去約100年で6回発生した^※5。生活や経済の基盤は地震の揺れに対して脆弱な海岸・河川沿いの地盤上に集積している^※6。加えて半島地域特有の道路ネットワークの脆弱性から、集落の孤立リスクが相対的に高いこともデータにより明らかにされている^※7。

既にこれだけの危険性が明らかになっている以上、国土の安全性という観点に限れば、今後の被災地において、被災前と同じ生活環境と社会基盤を再建することは、やはり厳しいと言わざるを得ないのではないか。

ただし「被災地に長年住み続けてきた人々にとってかけがえのない生業や日常がそこにある」という点に十分な配慮が必要である。他でもない能登の地に戻ることが、自らの生活と人生を取り戻すことであるという思いを持つ被災者もいる。また今後、外部支援者、Uターン／Iターン者などの視点から再発見される地域の魅力や生きがいもあるはずだ^※8。

そこに住むことは防災上望ましくないと分かっていても、そこに住むことで得られる善い生活／ウェルビーイングは失いたくない（図2）。能登半島に限らず、災害大国である日本は都市部であれ地方部であれ、多くの地域がこの矛盾への適応を迫られている。インサイト1では、超高齢社会を例に、この適応に向けた一つの方向性を提示する。

図2　安全な国土管理とウェルビーイングのイメージ

出所：三菱総合研究所

論点2　日常生活を起点とした防災の推進

岡田（2005・2017）による五層モデル（図3）によれば、地域・都市は変化の速度が異なる5つの層から構成される。地域・都市を変化させようとするとき（例えば、防災性を上げようとするとき、環境負荷を下げようとするときなど）、変化させるのに最も時間がかからないのは第五層（生活層）である。逆に、最も時間を要するのは第一層（文化・慣習層）である。そのため、明日起こるかもしれない大災害に向けては、長期的な取り組みと並行して、短期のうちに効果が見込める第五層に着目して、日常生活起点の防災を進めておく必要がある。

能登半島地震は、日常生活を起点とする多くの対策に顕著な「進化」と「普及」が見られた。例えば、災害関連死を防ぐための2次避難は、日々介護に関わっている人にとっては待望の対策である。津波警報は特に高齢者にはなじみ深いテレビによって確実に伝達された。避難者情報の収集には、多くの人が日常的に利用しているSuicaが活用され、被災者個々の状況をきめ細かく把握するための環境整備が進んでいる^※9^※10。これらの事例は、とかく社会実装が難しいと言われる防災対策も、介護や情報通信機器など、個人の日常生活との接点とうまく組み合わせることによって、短期間での普及が可能であることを示唆している。

一方で、惜しい点もあった。地震後における2次避難先の確保量は十分と言えるものであった^※11が、実際の利用率は約2割と振るわなかった。背景には、「持病の不安があり主治医のもとを離れたくない」、「住み慣れた場所に愛着がある」などの、被災者の細かなニーズや心情とのミスマッチがある。

昨年8月に公表した当社コラム^※12では、東京都在住モニターのプロファイルデータを基に、2次避難の選択率は多くても26%程度と分析していた。今回の震災において同様の事前分析ができていれば、効率的な2次避難先の準備と、節減コストの有効活用ができた可能性がある。

日常生活を起点とした防災は徐々に浸透しつつあるが、一人ひとりの細かなニーズや心情に応えるための事前準備が十分でなければ、その効果を発揮することはできない。インサイト2では、この壁を突破するための方向性について述べる。

図3　地域・都市を構成する5つの層と各層に対応する防災対策例

出所：岡田憲夫, 2005, 「災害リスクマネジメントの方法論と経済分析の交差」多々納裕一・高木朗義『防災の経済分析』勁草書房、岡田憲夫, 2017, 地域・都市システム論としてみた総合防災と安全・安心のまちづくり, 災害復興研究（別冊）, pp. 39-49.を基に三菱総合研究所作成

自律性を後押しする伴走者としての「公」

人口減少や財政逼迫などによる「公助の限界」が顕在化しつつある中で、個人ごとに異なる災害被害への対応を、全て「公」（例えば自治体）に頼ることは不可能だ。そこで重要となるのが、私たち一人ひとり（個人）の自律性である。

公助が逼迫した社会では、私たち一人ひとりが、「どういう生活や人生を送りたいか」「その生活や人生を災難から守るために、何を備え、誰と協力するか」を考える必要がある。さらに自分たちだけではできないどの部分について公を頼るかなど、あらかじめ熟慮しておくことが重要だ。そのような社会における公には、全ての困りごとを事前に予測して対処してくれる「親」のような役割ではなく、生活者に寄り添いつつ自律性を後押しする「伴走者」としての役割が求められる。これらを通じて、自助・共助・公助のバランスが取れた社会が形成される。

このように考えると、本稿で示した2つの論点は、防災に限った話ではない。自分にとってのウェルビーイングや善い生活を求めて自ら考え、実行するという、個人の自律性を基礎とする地域社会をどう創っていくのかという話である。今後当社は、多様な企業・自治体等との連携のもと、このような地域社会の実現に向けた試みに挑戦していく。

※1：石川県輪島市, 令和4年度人口集計表
https://www.city.wajima.ishikawa.jp/docs/2017050900011/file_contents/R541.pdf（閲覧日：2024年3月27日）
石川県珠洲市, 地域・年齢別人口（2023年7月31日現在）
https://www.city.suzu.lg.jp/site/opendate/4896.html（閲覧日：2024年3月27日）

※2：石川県災害対策本部員会議, 2024
https://www.pref.ishikawa.lg.jp/saigai/202401jishin-taisakuhonbu.html#honbu（閲覧日：2024年3月27日）

※3：中央防災会議, 2013, 南海トラフ巨大地震の被害想定について（第二次報告）～施設等の被害～【被害の様相】
https://www.bousai.go.jp/jishin/nankai/taisaku_wg/pdf/20130318_shiryo2_1.pdf（閲覧日：2024年3月27日）

※4：本稿でいうウェルビーイングとは、WHOの定義を基に「個人や社会の前向きな状態（positive state）」とする。それは「身体的な健康と同様、日常生活の資源」となる。（「」内はWHO（2021））
出典：WHO, 2021, Health Promotion Glossary of Terms 2021, pp. 10.

※5：具体的には、①1933年9月21日（能登地方：M6.0）、②1993年2月7日（能登半島沖：M6.6）、③2007年3月25日（同：M6.9）、④2023年5月5日（同：M6.5）、⑤2024年1月1日16時10分（能登地方：M7.6）、⑥2024年1月1日16時18分（同：M6.1）。
資料：気象庁, 震度データベース検索
https://www.data.jma.go.jp/svd/eqdb/data/shindo/index.html（閲覧日：2024年3月27日）

※6：能登半島地震で被害が大きかった輪島市、珠洲市の市街地の地盤は、多くの地点で表面地盤増幅率（地震動に対する建物の揺れやすさを示す数値）1.4以上と、大きな揺れを引き起こしやすい数値を示している。
資料：
文部科学省地震調査研究推進本部事務局, 2020, 地方別地震動予測地図及び都道府県別地震動予測地図
https://www.jishin.go.jp/main/chousa/20_yosokuchizu/yosokuchizu2020_chizu_24.pdf（閲覧日：2024年3月27日）
京都大学防災研究所, 令和6年能登半島地震の強震動特性（2）
https://sms.dpri.kyoto-u.ac.jp/topics/2024noto_gm3_20240209.pdf（閲覧日：2024年3月27日）

※7：石川県内の集落のうち、災害時に孤立可能性があるとされていた集落の比率は38%であり、全国平均の29%より高い値であった。
資料：内閣府, 2014, 中山間地等の集落散在地域における孤立集落発生の可能性に関する状況フォローアップ調査調査結果
https://www.bousai.go.jp/jishin/chihou/pdf/20141022-koritsuhoukokusyo.pdf（閲覧日：2024年3月27日）

※8：東日本大震災では、震災を契機とする若者のU・Iターンの動きも見られた。
資料：鈴木勇・山本晃輔・岡邑衛・榎井縁・志水宏吉・高原耕平・宮前良平, 2023, 東日本大震災被災地における若者のライフコース—条件困難地域で生活する理由とコミュニティの復興, 未来共創, 10巻, pp. 3-41.

※9：石川県・志賀町・デジタル庁・防災DX官民共創協議会, 2024, Suica による避難者情報の把握について
https://www.pref.ishikawa.lg.jp/kisya/r6/documents/0206digital.pdf（閲覧日：2024年3月27日）

※10：例示した以外にも、コロナ禍を経て日常に定着した《オンライン会議ツール》を活用した被災地内外でのコミュニケーション行動、《オンラインふるさと納税》の仕組みを活用した寄付行為／外部自治体による支援の効率化なども挙げられる。

※11：地震発生後約2週間で、ほとんどの避難者を収容できるだけの2次避難先が確保できていた。

※12：「個人起点」の防災アプローチとは？防災の「質」向上に向けた新手法（MRIエコノミックレビュー、2023.8.30）