農業基本法改正の方向性と課題

政府は2024年の通常国会で「食料・農業・農村基本法」の改正を目指している。新基本法の最重要な主題は「食料安全保障」と「農業や食料システムの環境」への対応である。これらの実現には「農業の生産性向上」「農村・地域コミュニティ・農村インフラの維持・活性化」が不可欠であり、最重要主題と合わせた4つが、新基本法の基本理念として位置付けられる見通しである。

1999年に制定された現行基本法は、コメを中心とした食料輸入の国境措置を維持する国際交渉の根拠とすべく「食料の安定供給」「農業の多面的機能の発揮」を前面に掲げた。加えて旧基本法からの懸案である農業の生産性向上および構造改革を目指した「農業の持続的発展」、人口減少社会を見据えた「農村政策」を合わせた4点を大きな方針とした。さらに「食料自給率の向上」も政策目標に定められた。

1995年にGATTが発展的に解消され世界貿易機関（WTO）が発足し、2001年にドーハラウンドが開始されたが、WTO体制はその後完全に機能不全に陥り、国際貿易のルールメイキング機能を失ってしまった。現在、国際貿易交渉は地域貿易協定（RTA）・自由貿易協定（FTA）など、2カ国間ないし複数国間の交渉にシフトしている。現在ほぼ全てのFTAは、完全自由貿易主義で始まった環太平洋パートナーシップ（TPP）協定を含め、それぞれの国の保護貿易政策に一定の配慮をした内容で交渉妥結に至っている^※3。

一方で内政的には、1999年の現行基本法制定直後に農政を襲ったのは、牛海綿状脳症（BSE）などの安全問題であった。現行基本法の基本理念を示した第2条から5条の中には「安全」という言葉が含まれていない。

以上の環境変化により、現行基本法もまた旧基本法同様、制定後間もなくして形骸化したといわれている。「農政の憲法」と呼ばれることもある基本法であるが、実際には宣言法、恒久法として制定されており、具体性のない目標や抽象的な方向性を示すだけの役割にとどまることから、基本法の位置付け自体に限界があるという声も少なくない。

また、現行法が目指した食料自給率向上は達成されていないが、1980年代半ばから2005年前後までの農業生産額の低下傾向は、それ以降下げ止まり、農業生産額は維持されている。農業者の減少傾向は継続しているものの、畜産などを中心に農業経営体の大規模化が進み、農業の産業化は一定程度進展している面もある。

何より、戦後復興期を乗り越えて以降、80年近くにわたって、国内で食料危機的な状況は一度も訪れていない。国民の食生活も基本的に豊かになっている。経済協力開発機構（OECD）が毎年公表している農業のための国民負担の評価指標（PSE）によれば、1980年代に7兆円以上だった国民負担も、近年3兆〜4兆円で推移しており、一人あたりの国民負担も291ドル（2018年）と国際的に見て低くはないが、突出して高いという状況でもない^※5。

しかしながら、今後の世界と国内の食料・農業生産と需要のトレンドを考えると、従前の政策や考え方では不十分であることも明らかだ。今回の改正も、現行法制定時と同様に、ロシア・ウクライナ紛争に伴う国際価格（エネルギー・資源・食料など）の高騰・不安定化など国際環境の変化を契機として、検討が始まっている。

旧基本法・現行基本法の主題は「農業の生産性向上」（およびそのために必要な農村政策）であったが、これまで見てきたとおり、その達成度合いは十分ではなかった。食料調達環境に不安定さが増す見通しの中で、新基本法でも「農業の生産性向上」が大きな主題であり続けるのは間違いない。

当社が2050年に向けた国内食料需要と生産の見通しを推計した結果、これまでの政策を継続した場合、2050年の国内農業経営体は2020年対比80%減少の18万経営体、農業生産額は半減し4.3兆円となる見通しである。2040年には、主食穀物の輸入を現状よりも200万トン増やさなければならないといった懸念もある。特集3「国内農業生産・農地維持の課題とビジネスの可能性」で示したとおり、「農業の生産性向上」に資する方法論をゼロベースで見直し、10年先、20年先を見据えた政策を展開していく必要がある。

そして、これからの農業における最大の課題は「環境対応」になる。当社推計では、2050年に向けて世界のタンパク源需要は約1.4倍、人類活動の温室効果ガス（GHG）排出の3分の1を占める食料システムの環境負荷も約1.4倍まで拡大することが予想される。

現行基本法までの考え方は、「どちらかというと、農業は環境に良い」というイメージで語られ、位置付けられてきた面がある。しかしながら、完全に局面は変わった。2021年5月に策定された「みどりの食料システム戦略」をより強力に発展させるかたちで、官民を挙げて食料・農業の環境対応を推進する必要がある。1,500兆円ともいわれる世界の食市場にアプローチできるビジネスチャンスでもある^※6。

特集2「環境対応から始まる食農イノベーション」に、具体論を含む詳細を記した。

食料・農業システムの大転換期における新基本法が過去の基本法のように形骸化しないためには、「農地と農業人材に関する具体的な数字の入った大きなビジョン」を示す必要がある。

例えば「食料安全保障の観点から飼料用穀物を国内でも作ろう」というのは間違った話ではない。しかしながら、そこには、「現状では年間1,600万トンも飼料用穀物を輸入しており、そのうちのどれだけを国内産にしたら効果があるのか」「そのときのコストはどれぐらい許容されるのか」——という観点が決定的に欠けている。

農業界で「農業者の所得向上」という目標を掲げることは多い。しかし国民経済全体から見た問題の本質は、「国民に必要な食生活をなるべく安いコストで、いついかなるときも満たす」ことにある。国民の食生活を守ることを目標に、中長期的視点、例えば2050年までに「どれぐらいの農地と農業人材を確保する必要があるのか」「そのためのコストをどれぐらいかけるのか」を起点に戦略を練るべきだ。その実現に向けて、農家所得を底上げする必要があるのであり、その逆ではない^※7。