食料自給率低下の主因と食料安全保障の視点

ロシアのウクライナ侵攻を契機とする食料価格高騰により、食料安全保障と食料自給率への注目が高まっている。国民の生命を守ることが国家の第一の役割である以上、食料安全保障は国としての最優先事項である。

しかし、「だから、現在38%の食料自給率を高めなくてはならない」という議論は、少し短絡的だと言わざるをえない。自給率は高ければ高いほどいいのか？　第二次世界大戦の直後や、江戸時代において、日本の自給率はほぼ100%だったと考えられるが、終戦直後は餓死者がでるような状況であった。江戸時代も、天候不順による大規模な飢饉（ききん）が度々起こる、非常に不安定な時代であったことは言うまでもない。

図表1は農水省が発表しているカロリーベースの食料自給率の3時点の比較である^※1。1998年度（平成10年度）と2019年度（令和元年度）の状況に構造的にはあまり大きな変化がないが、1965年度（昭和40年度）と1998年度（平成10年度）には明らかな違いがある。白い部分が輸入に頼っている部分であり、この面積が大きくなっていることがわかる。小麦や魚介類など、横の変化が大きい品目もあるが、よく見ると、縦の変化の方が大きく、実は、約30%の自給率低下のうち20%弱が「コメを食べる量が減った」分で説明ができる^※2。

コメの消費量は、昭和30年代のピーク時は1人当たり年間120kgだったが、現在は年間約50kgと半分以下になっている。年間120kgは、おおむね毎食ごはんを2膳ずつ食べる量になる。要するに昭和30～40年代前半の日本人は、主食はほぼコメしか食べていなかった。

コメの消費減の理由としては一般に言われるように食に対する嗜好（しこう）の西洋化・多様化、という面もあるだろうが、もう一つの要因として「価格が高い」ことが指摘できる。小麦を代表とする「安い輸入食品を選べるようになった」結果、日本の消費者は輸入食品を選択するようになった。詳しくはあらためて述べるが、実質的に昭和40年代から現在にいたるまで、コメの総生産量の政策的コントロール（ないし誘導）と、価格維持政策は継続している。

もし、同じように作れる料理であるならば、コメを原料にするよりは、小麦を原料にする方が安いため、食品製造業や外食産業からすれば、小麦を使った製品開発の方によりインセンティブが働くと考えられる。すなわち、食料自給率の低下は、政策による一定程度の誘導を前提とした、国民の選択の結果だと考えることができる。

上記の自給率低下はカロリーベースの話である。図表2にある通り、現在でも金額ベースの自給率は66%であり、この水準は、ヨーロッパ諸国と比べても、著しく低いわけではない。そもそも、「カロリーベースの食料自給率」を算出している国は日本や韓国などに限られている。世界各国のカロリーベースの数字としてよく見られる数字のほとんどは農水省が試算しているものだ。世界のほとんどの国は、カロリーベースよりも、金額ベースの自給率を重視していると考えてよい。

昭和40年代から現在までの「農業生産総合指数」はほぼ横ばいと推定される。要するに、国内で生産される農産物総量（金額ベース）は減っていない^※3。一方金額ベースの総合自給率は小幅ながら低下している。しかし、その原因は総生産量の減少ではなく、人口増などによる国内総消費量の増大によるものである。この間、コメを例外として、金額が高く取れるものに国内農業は少しずつシフトし、相対的に安価なものが輸入されるようになったため、カロリーベースの自給率はより大きく低下することになったのである。

図表2において象徴的なのが小麦である。2019年度の供給熱量2,400kcalのうち300kcal以上が小麦によるもので、カロリーベースでは13%を超える。しかし、金額ベースで見ると、全体額15兆円に対して2,800億円程度と、その比率は2%にも満たない。

小麦の自給率を高めること自体は悪いことではない。しかし、現在、自給率が低いものを国内生産にシフトすることは、基本的に安く買えるものを、高く作るしかない国内生産に切り替えていこう、ということになる。輸入小麦は約500万トンの金額が2,300億円、すなわちトンあたり5万円弱である。国内での実質生産コストはどうしても同15万～20万円程度はかかるだろう。

調達全体2,800億円のうち輸入で2,300億円分を賄えている小麦を国内生産にシフトすると仮定すれば、おそらくは1兆円前後の追加コストが必要になる^※4。実際には農業生産の担い手がボトルネックとなり、100万トン単位で小麦の生産をすぐに増やすことは容易ではない^※5。また、大幅な生産量の増加を実現するには、より生産性の低い地域や生産者による生産も必要となるため、コストはさらに上昇すると推測される。

もちろん、「もっと国内農業の生産性を高めて、欧米やオーストラリアに対する競争力を持てるようにするべきだ」というのは1つの正論である。しかし、現時点では、いま現在のコスト構造でしか生産できない。当然ながら、農業生産者にそのコストを負担してもらい、安い価格で売ってください、ということはありえない。政策として「食料安全保障の観点から小麦の生産を増やそう」ということであれば、そのコストは政府、すなわち国民が負担することになる。